За семь лет со дня подписания ни один пункт Минских соглашений так и не был реализован полностью. В новом раунде переговоров по этому поводу Украина, Россия, Франция и Германия попробуют еще раз договориться о документе, который каждая из сторон переговоров читает по-своему.
В четверг, 10 февраля, в Берлине пройдут переговоры советников лидеров стран «нормандского формата» — по сути, единственной переговорной площадки, на которой одновременно присутствуют и Украина, и Россия.
Москву на этой встрече будет представлять заместитель главы администрации президента Дмитрий Козак, а Киев — глава офиса президента Андрей Ермак.
- «Следующие дни будут решающими». Путин и Макрон говорили об Украине почти шесть часов
- Россия начинает большие сухопутные и морские маневры близ границ с Украиной
- Кризис вокруг Украины: почему сейчас, и есть ли у России план действий?
Тема переговоров была заявлена еще две недели назад — тогда этот же состав участников встретился в Париже и, по словам Козака, констатировал наличие серьезных разногласий между сторонами. После проведения дополнительных консультаций на новой встрече, продолжил тогда российский переговорщик, советники попробуют в Берлине «найти развязки по всем тем проблемам, которые в течение семи лет не разрешены».
«Стороны согласились с тем, что у Украины и Российской Федерации есть много разногласий по реализации и трактовке Минских соглашений, но при этом есть желание работать над этими разногласиями», — по сути, повторил этот же тезис украинский преговорщик Андрей Ермак.
Интрига всей этой ситуации описывается довольно просто. Президент Украины Владимир Зеленский уже не первый год пытается уговорить российского лидера Владимира Путина провести переговоры о мире в Донбассе. В нынешних обстоятельствах разговор между двумя президентами мог бы касаться и эскалации на границе России с Украиной.
Кремль устами Козака отвечает Зеленскому: «нормандская встреча» президентов возможна не раньше того, как их советники найдут полное понимание по вопросам реализации Минских соглашений, которые описывают алгоритм решения конфликта на востоке Украины.
Киев и Москва обвиняют друг друга в саботаже этих договоренностей, но в последнее время возобновили переговоры по их реализации — хотя уже сейчас понятно, что видят суть соглашений по-разному.
Би-би-си напоминает своим читателям, откуда взялись Минские соглашения, почему ни один их пункт не может считаться выполненным и есть ли вообще шансы реализовать «Минск».
Первые и вторые
Летом 2014 года военные действия в Донбассе, начавшиеся в апреле того же года, приобрели угрожающий масштаб. Поначалу площадь территорий, контролируемых поддерживаемыми Россией сепаратистами, стремительно уменьшалась, в Киеве называли реалистичным сценарий полной победы над войсками самопровозглашенных ДНР и ЛНР еще к осени.
В августе ситуация изменилась, и украинская армия понесла ряд ощутимых поражений, самым масштабным из которых стал «Иловайский котел».
Киев и западные государства заявляют, что причиной военных успехов самопровозглашенных республик стало прямое вторжение на территорию Украины частей регулярных вооруженных сил России и их участие в боевых действиях на стороне сепаратистов. Москва и «народные республики» отвергают эти обвинения и говорят об умело спланированном контрнаступлении «ополчения».
Так или иначе вскоре после этих событий, в начале сентября 2014 года, в столице Беларуси был подписан Минский протокол — его часто называют «первыми минскими соглашениями». Он состоял из 12 пунктов, среди которых значились двустороннее прекращение огня, постоянный мониторинг украинско-российской границы, децентрализация власти на Украине, амнистия участников конфликта и проведение досрочных местных выборов в Донбассе.
Но длительного перемирия достичь так и не удалось. Ближе к зиме основными точками боестолкновений стали разрушенный к тому времени донецкий аэропорт и крупный транспортный узел Дебальцево, остававшиеся под контролем Киева.
В феврале 2015 года под аккомпанемент тяжелых боев под Дебальцево, закончившихся отступлением украинских сил из этого города (Киев и западные государства утверждают, что решающим фактором, повлиявшим на ход военных действий, стало новое вторжение регулярных российских войск в Донбасс, Москва отвергает эти обвинения), был подписан «Комплекс мер по выполнению Минских соглашений». Текст, над которым более 15 часов работала «нормандская четверка» — лидеры Украины, России, Германии и Франции, — детализировал положения «первого Минска» и часто фигурирует в СМИ как «вторые Минские соглашения».
Подписали его посол России на Украине Михаил Зурабов, экс-президент Украины Леонид Кучма, посол ОБСЕ Хайди Тальявини и лидеры самопровозглашенных республик Александр Захарченко и Игорь Плотницкий — без указания их должностей.
Несмотря на, казалось бы, не самый высокий статус подписантов «вторых Минских соглашений», именно они формально являются главным документом в процессе мирного урегулирования на Донбассе.
Сразу после подписания «Минска-2» его реальные авторы — Ангела Меркель, Франсуа Олланд, Петр Порошенко и Владимир Путин — подписали отдельную декларацию, в которой выразили полную поддержку реализации этих договоренностей.
Как к Минским соглашениям относится Россия?
Главная проблема Минских соглашений — то, что с момента их подписания Москва и Киев трактовали их принципиально по-разному.
Для Москвы эти документы — дипломатический и политический успех. Зафиксированный в них алгоритм решения конфликта на Донбассе Москва видит как идеальный для себя.
Что важно, этот алгоритм формально не содержит никаких обязательств, которые должна была бы выполнить Россия: в тексте упоминаются только Украина и «отдельные районы Донецкой и Луганской областей» (ОРДЛО) — так в договоренностях обозначаются самопровозглашенные республики.
Минские договоренности фактически не являются международным договором — их не ратифицировал ни украинский, ни тем более российский парламент. Но Россия сделала максимум для того, чтобы «поднять» их статус: спустя несколько дней после подписания «второго Минска» она вынесла этот документ на обсуждение Совета безопасности ООН и провела через этот орган резолюцию в его поддержку.
С тех пор Москва при любом удобном случае заявляет, что именно «Минск» является единственным международно одобренным планом окончания конфликта на Донбассе.
На этом фоне недовольство, которое испытывают по поводу Минских соглашений в самопровозглашенных Донецкой и Луганской «народных республиках», во внимание не принимается.
И ДНР, и ЛНР, считающие себя независимыми, хоть пока и не признанными государствами, в случае полной реализации «Минска» должны будут прекратить свое существование и превратиться во всего лишь «отдельные районы Донецкой и Луганской областей Украины» — хоть и с особым статусом.
Впрочем, лидеры «республик» о своих чувствах по поводу «Минска» высказываются реже, чем обвиняют Киев в нежелании выполнять эти договоренности. В их словах есть доля истины.
Как к Минским соглашениям относится Украина?
В Киеве мало кто питает иллюзии по поводу «Минска»: и первые, и вторые Минские соглашения были подписаны на фоне болезненных поражений украинской армии в Донбассе и поэтому содержат крайне невыгодные для Украины положения.
Тем не менее формально украинская власть признает «Минск» и стремится к его выполнению. Владимир Зеленский до избрания президентом критиковал документы, доставшиеся ему в наследство от предшественника Петра Порошенко. Вступив в должность, он заявлял, что отводит себе год на реализацию «Минска», а если прогресса в этом деле не будет, то перейдет к реализации некоего «плана Б». Но вскоре Зеленский вынужден был признать: хоть Минские соглашения и не идеальны, других инструментов для прекращения конфликта на Донбассе никто не предложил, поэтому нужно держаться того, что есть.
- Зеленский: «Донбасс никогда не будет русской территорией»
- «Нам не нужна паника». Зеленский ответил на предупреждения Байдена об угрозе российского вторжения
Впрочем, искренность уверений представителей официального Киева в том, что они всеми силами будут пытаться реализовать «Минск», не раз ставилась под сомнение их собственными заявлениями.
То уже бывший министр иностранных дел Украины Вадим Пристайко допустит выход Киева из бесконечно тянущегося «минского процесса». То секретарь украинского Совбеза Алексей Данилов признается: полная реализация Минских договоренностей приведет к развалу Украины, поэтому выполнять их Киев не особо рвется. То — из совсем свежего — президент Владимир Зеленский заявит, что «не удовлетворен всеми пунктами Минска, но нужно делать (хоть) что-то».
Одним словом, представители Украины уже не первый год говорят, что в нынешнем виде Минские соглашения выполнить будет крайне сложно, если вообще возможно, поэтому их нужно менять. На что та же Россия категорически не соглашается.
Вот и получается, что контактная группа регулярно собирается на очередные встречи — в последнее время они происходят в режиме онлайн — только для того, чтобы в конце этих консультаций сообщить об их полной безрезультатности: слишком велики разногласия между участниками переговоров.
Что идет не так?
Корень проблем — в том, что разные участники переговоров по-разному интерпретируют различные положения «Минска». Доходит до того, что российский переговорщик по Донбассу Дмитрий Козак публично вопрошает: может, каждая сторона опирается на какой-то свой экземпляр Минских договоренностей?
Начать хотя бы с того, что переговорщики по-разному определяют для себя, кто именно является сторонами конфликта на Донбассе.
Москва считает, что конфликт на Донбассе является внутриукраинским, а его стороны — это Киев с одной стороны и самопровозглашенные ДНР и ЛНР — с другой. Себя — наряду с ОБСЕ — Москва называет посредником, который помогает Украине и «республикам» договориться.
Соответственно, главное требование к Киеву со стороны Москвы уже не первый год состоит в том, что он должен вести прямые переговоры о мире с непризнанными республиками.
Это требование принимается Киевом в штыки. Ведь здесь считают, что в Донбассе конфликтуют Украина и Россия. «Республики» же по украинскому законодательству, принятому, кстати, уже после подписания «второго Минска», это абсолютно зависимые от России «оккупационные администрации», и вести с ними переговоры нет никакого смысла.
Любые попытки перевести переговоры на площадку, где «республики» имели бы больше влияния, на корню блокируются Киевом — если не на уровне власти, то ожесточенной критикой таких идей в СМИ и экспертным сообществом.
Да и, следует сказать, идея прямых переговоров о мире в Донбассе с ДНР и ЛНР крайне непопулярна в украинском обществе: в декабре прошлого года за такие переговоры выступали лишь около 12% украинцев.
Но ведь это нарушение Минских договоренностей, возмущаются в Москве: там прямо прописано, что Киев должен согласовывать шаги по урегулированию конфликта с «представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей».
В Киеве еще при президентстве Порошенко заявили, что не отказываются от этого обязательства. Просто общаться украинская власть будет не с «контролируемыми Россией» представителями Донбасса, а с теми жителями Донецка и Луганска, которые бежали от войны на контролируемую правительством территорию Украины. Более того, Киев ввел нескольких таких людей в свою переговорную группу по реализации Минских соглашений.
Все по порядку
Нет общего понимания у переговорщиков и относительно того, в каком порядке нужно реализовывать пункты «Минска».
Положения договоренностей можно условно разделить на две группы. Первая касается безопасности в зоне конфликта — речь идет о всеобъемлющем прекращении огня или о полном доступе наблюдателей ОБСЕ, работающих в Донбассе. Вторая — политические пункты, главный из которых — проведение там местных выборов по украинскому законодательству.
Киев настаивает, что в первую очередь должны быть выполнены те пункты «Минска», которые касаются безопасности. Мол, Москва должна приказать своим «марионеткам» перестать стрелять — и только потом можно начинать говорить о политических пунктах. В Москве предлагают реализовывать две группы требований синхронно.
Чтобы выбраться из этого тупика, на протяжении последних лет стороны переговоров предлагали различные версии «дорожных карт» и «ключевых кластеров», которые бы детально описывали порядок и тайминг реализации пунктов «Минска». Однако переговоры по этому поводу буксуют.
Едва ли не больше всего копий ломается вокруг вопроса о том, что должно произойти первым: Украина получит контроль над ныне неконтролируемым участком границы с Россией — или на территориях, которые сейчас занимают «республики», пройдут местные выборы по украинскому законодательству.
Москва, ссылаясь на текст «второго Минска», настаивает: сначала выборы, немедленно после них — передача границы. Киев разводит руками: как государство может провести свободные и демократичные выборы на территории, границы которой не контролирует?
Заочный спор на эту тему уже давно вышел на уровень президентов Украины и России. Владимир Зеленский говорит: решить коллизию можно только изменив текст Минских соглашений — в этом, мол, нет ничего страшного. Владимир Путин — категорический противник изменений «Минска» вообще и досрочной передачи Киеву контроля над границей в частности.
«Украинская сторона все время ставит вопрос: дайте нам возможность закрыть границу войсками. Ну я представляю, что дальше начнется. Сребреница будет, вот и все», — заявил российский президент еще в декабре 2019 года, вскоре после его первых (и последних на данный момент) личных переговоров с украинским коллегой.
«Особый статус»
Но, пожалуй, самый главный спорный вопрос между Киевом и Москвой относительно Минских соглашений звучит так: а какой, собственно, должна стать Украина после того, как «Минск» будет реализован?
Ведь тезис вроде «на ее земли должен прийти мир» звучит как слишком простой ответ на очень сложный вопрос.
Минские соглашения предписывают Украине провести конституционную реформу, ключевым элементом которой должна стать децентрализация. В «постминской» Украине территории «отдельных районов Донецкой и Луганской областей» должны получить некий «особый статус», закрепленный в новой конституции.
Киев действительно уже не первый год проводит реформу децентрализации, в рамках которой местные органы власти получили больше денег и полномочий. Но, скорее всего, Москва ожидает от Украины других изменений.
Этого не прописано в Минских соглашениях непосредственно, но для Москвы реализация «Минска» означает внедрение в состав Украины полностью контролируемого собой элемента, который будет активно участвовать в украинской политической жизни.
Дополнительная гарантия того, что Россия будет влиять на политику Киева через «отдельные районы Донецкой и Луганской областей», — это примерно 700 тысяч российских граждан, «образовавшихся» на этих территориях после того, как здесь ввели упрощенный порядок приобретения паспорта с двуглавым орлом. Киев считает практически бесконтрольную раздачу российских паспортов на Донбассе нарушением Минских соглашений, Россия оправдывает свои действия гуманитарными соображениями.
- Россия облегчила получение паспортов для жителей Донбасса. Во сколько это обойдется?
- Россия намерена «де-факто интегрировать» Донбасс, считает ЕС
В любом случае, уже сейчас можно спрогнозировать, что даже в случае возвращения «республик» в состав Украины после гипотетического выполнения Минских соглашений Москва будет очень активно принимать участие в жизни Донбасса и Украины в целом. Например, не допускать слишком интенсивного сближения Киева с НАТО или Евросоюзом под предлогом защиты интересов граждан России, проживающих в Донбассе.
Но проблема состоит в том, что на Украине образца 2022 года с такой постановкой вопроса в корне не согласны. Хотя бы потому, что эта страна очень сильно отличается от Украины семилетней давности: жертвами конфликта на Донбассе за эти годы стали более 14 тысяч ее граждан, в преамбуле ее Конституции появились строки о необратимости «европейского и евроатлантического курса» Украины, и этот курс поддерживают примерно две трети ее граждан.
«Ни один регион Украины не будет обладать правом вето на любые решения, касающиеся всего государства. Это высечено в камне! Поэтому не будет никакого особого статуса, как его себе представляет Россия, не будет никакого права вето», — заявил на днях министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба.
И если уж речь зашла о социологии, 54% украинцев считают, что самопровозглашенные республики Донбасса должны вернуться в состав Украины на тех же условиях, что и до начала конфликта. И только 15% считают, что ради мира на Донбассе нужно идти на любые компромиссы.
Макрон, Путин и Зеленский
Накануне переговоров в Берлине блиц-визиты в Москву и Киев совершил президент Франции Эммануэль Макрон. Ситуация вокруг Украины была в центре его переговоров и с Владимиром Путиным, и с Владимиром Зеленским.
Заявления, озвученные по итогам этих встреч, только подчеркнули наличие серьезных разногласий по поводу «Минска» между Киевом и Москвой.
- «Долгий разговор двух разочарованных мужчин». Чего ждут от встречи Путина и Макрона
- Макрон едет в Киев после долгого разговора с Путиным об Украине; Джонсон грозит санкциями против россиян. Главное 8 февраля
- Встреча Макрона и Зеленского: Франция пообещала Украине 1,2 млрд евро помощи
«Я считаю, что другой альтернативы [Минским соглашениям] просто нет», — заявил Владимир Путин в ночь на вторник — после почти шестичасовых переговоров с Макроном.
«В Киеве то говорят, что будут [их] соблюдать, то говорят, что это разрушит их страну, и президент действующий недавно заявил, что ему ни один пункт не нравится из этих Минских соглашений. Ну, нравится, не нравится — терпи моя красавица. Надо исполнять — по-другому не получится», — аргументировал президент России свою точку зрения. Многие в Киеве сочли его слова неприкрытым хамством: фраза про терпение фактически повторяла строчку из неприличного содержания песни панк-группы «Красная плесень».
«Нужно набраться мужества, признать, что там написано. Не говорить на белое черное и на черное белое и работать», — резюмировал Владимир Путин.
Владимир Зеленский на пресс-конференции после переговоров с Эммануэлем Макроном темы «Минска» не коснулся вообще. Парадоксальным образом об отношении украинского лидера к этим договоренностям журналистам рассказал президент Франции.
«Я обсуждал этот вопрос с президентом Путиным, и он подтвердил свое намерение продолжать выполнение Минских соглашений», — сказал после трехчасовых переговоров в Киеве Эммануэль Макрон.
«И я также услышал сегодня от вас, что вы также готовы выполнять эти соглашения, это путь, который позволяет идти к устойчивому миру», — обратился он к своему украинскому коллеге.
Тот не возражал. Владимир Зеленский проблему «Минска» на этой пресс-конференции просто проигнорировал. Он отшутился в ответ на просьбу прокомментировать обращенные к нему слова Владимира Путина: «Украина действительно красавица, но насчет «моя» — это уже перебор». И заявил, что после намеченной на четверг встречи политических советников в Берлине откроется возможность для организации саммита лидеров «нормандской четверки».
Того самого саммита, для которого, по словам Владимира Путина, необходимо существенное продвижение в реализации Минских соглашений. Тех самых соглашений, о которых предпочел молчать в преддверии берлинской встречи Владимир Зеленский.
При участии Ильи Барабанова