В среду Госдума в первом чтении одобрила проект федерального бюджета на три ближайших года. Это первый по-настоящему военный бюджет, принятый на фоне вторжения России в Украину. Приоритеты в нем соответствующие: колоссальный рост расходов на армию и «внутренних» силовиков, вместо инвестиций и развития — затыкание экономических дыр.
Столь пристальное внимание к довольно техническому документу приковано далеко не во всех странах. Но в России «бюджет — больше, чем бюджет, — пишет эксперт центра Карнеги Андрей Колесников, — это насос, с помощью которого надувается пузырь политической лояльности».
«Бюджетный фетишизм» или «бюджетобесие» — так он называет чрезмерный интерес к тому, как государство распределит деньги. По его мнению, это естественное состояние для экономики с раздутым госсектором, где основная часть реальных доходов населения — социальные выплаты, а главный участник экономического процесса — государство.
Его роль будет только расти, заключает главный экономист Bloomberg Александр Исаков в разговоре с Би-би-си. Это видно из бюджета: доходы от приватизации будут только падать.
Рассказываем, что первый в истории России военный бюджет говорит о состоянии ее экономики.
Доходов не хватает
Главное отличие нынешнего бюджета от предыдущих — он отталкивается не от доходов, которые нужно эффективно распределить, а от расходов, на которые надо найти деньги, — говорит экономист «Ренессанс Капитала» Софья Донец: «уравнение подгоняют под правильный ответ».
«Все доходы, которые мы собираем, пойдут на расходы», — признавал глава минфина Антон Силуанов еще в апреле.
С точки зрения доходов ситуация, на первый взгляд, позитивная. Довоенной осенью 2021 года власти прогнозировали, что в 2023 году в бюджет поступит чуть более 25,5 трлн рублей. Теперь прогноз даже улучшили — до 26 трлн.
Это объясняется просто: доходы российской экономики, как и прежде, завязаны на экспорт нефти и газа. Частичную потерю европейских рынков полностью компенсировать азиатскими не удалось. Но цены на ресурсы взлетели из-за войны, которой нужно топливо, и санкций против России, которые делают его менее доступным для покупателей.
Если в прошлом году власти закладывали в бюджет на 2023 год нефть российского сорта Urals по 58,4 доллара за баррель, то в нынешнем варианте исходили уже из нефти по 70 долларов. Цены на газ, заложенные в бюджете, изменились еще сильнее: со 192 до 592 долларов за тысячу кубометров.
На стороне доходов играет и дорогой — по отношению к долларам и евро — рубль: даже после перехода на «газ за рубли» в реальности покупатели платят за ресурсы иностранной валютой, которая потом обменивается на российскую. И именно в ней верстают бюджет.
Все бы хорошо, но высокие цены и крепкий рубль, судя по проекту бюджета, все равно не компенсируют потерю экспорта. По сравнению с 2022 годом объем экспорта российского газа упадет на 12%, говорится в проекте. Ожидается, что в 2022 году нефтегазовые доходы составят около 11,7 трлн рублей, в 2023 году — чуть меньше 9 трлн.
Все доходы бюджета в нынешнем году составят около 27,7 трлн рублей — примерно на 2 трлн больше, чем ждали прошлой осенью. В 2023-м и 2024-м их прогнозируют на чуть более низком уровне с возвращением к 27,9 трлн в 2025 году.
Расходы растут
Если бы расходы бюджета остались на довоенном уровне, в нынешнем и, вероятно, последующих годах обошлось бы без дефицита. Но Россия пошла по другому пути.
В следующем году расходы запланированы примерно на 20% выше прошлогоднего уровня и на 60% выше допандемийного. Из-за этого в 2023 году дефицит бюджета составит почти 3 трлн рублей, к 2025 году он снизится до 1,3 трлн.
Главные статьи роста расходов на ближайшие годы — национальная оборона, безопасность и охрана правопорядка. На них в проекте «бюджета опричника», как назвали его аналитики Rе:Russia, зарезервирована почти треть расходов.
Разделение на внешнюю и внутреннюю оборону стало условным: представители большинства правоохранительных ведомств с первых дней воюют в Украине. Смотреть на эти категории правильно в связке, подтверждает Донец из «Ренессанс Капитала».
На формально «внешнюю» национальную оборону в 2023 году потратят почти 5 трлн рублей, или 17% всех бюджетных расходов, — против 4,7 трлн в 2022 году. Из них по 16 млрд в 2023-2025 году уйдут на «создание мобилизационного людского резерва».
Расходы на формально «внутренние» нацбезопасность и правоохрану, по которым финансируют силовиков — ФСБ, МВД, Генпрокуратуру, ФСО, Росгвардию и другие — выросли еще сильнее. В 2023 году на силовиков заложили 4,4 трлн рублей, или 15% расходов бюджета, — против 2,8 трлн в 2022-м. Среди прочего, власти собираются больше тратить на их зарплаты, переоснащение МЧС и «продовольственное и вещевое обеспечение» МВД и Росгвардии. Для Росгвардии также намерены закупить «быстровозводимые здания».
«Социальная политика» — сюда входят пенсии и другие соцвыплаты — осталась главной статьей бюджетных трат. Ее финансирование в 2023 году также резко увеличилось по сравнению с 2022-м: с почти 6,5 до почти 7,3 трлн рублей. Заметный, на первый взгляд, прирост на 12% едва покрывает инфляцию, которая по итогам года окажется примерно на таком же уровне.
При этом обязательств станет больше. После начала войны Путин анонсировал «универсальные выплаты» для малоимущих с детьми. Вырастет пенсионное обеспечение людей, уволенных с военной службы. Это не прописано в бюджете напрямую, но очевидно, что из-за войны увеличится объем пенсий по потере кормильца и инвалидности. Все обещанное мобилизованным также придется платить.
А вот расходы на национальную экономику снизятся с 4,3 трлн в 2022 году до 3,5 трлн в 2023 году. Будут падать расходы и на ЖКХ, экологию, культуру и здравоохранение.
Отдельно в проекте бюджета выделено 3 трлн рублей на нацпроекты — обещания Путина, в которые была упакована его предвыборная программа в 2018 году. Расходы на большинство из них снизятся, несмотря на заверения, что о них не забудут. Заметнее всего это по инфраструктурному нацпроекту: в 2022 году на него должны потратить 414 млрд рублей, в 2023 году — 129 млрд. Отчасти это может быть связано с тем, что много построили в нынешнем году. Но это объяснение не исчерпывающее.
В реальности расходы в ближайшие годы будут выше запланированных, предполагает Донец из «Ренессанс Капитала». Она объясняет это тем, что в предыдущих сериях с военными эпизодами — Грузия в 2008 году, Крым в 2014-м — военные расходы росли какое-то время после окончания активной фазы. Пока об этом нет и речи.
Пришлось распечатать кубышку
Изначально дефицит бюджета планировали покрывать за счет заимствований — размещая облигации федерального займа. Потом стало ясно: этого не хватит, и недостающую сумму придется покрывать из Фонда национального благосостояния (ФНБ).
ФНБ пополняется за счет «излишков» от продажи нефти. Деньги из бюджета перечисляют летом — то есть сумму за 2021 год должны были перевести летом 2022-го. На тот момент, видимо, казалось, что расходы будут меньше, и их покроют ОФЗ — поэтому средства не оставили, а на самом деле перечислили, рассуждает Донец из «Ренессанс Капитала». С тех пор расходы выросли на 2 трлн рублей, с 27 до 29 трлн, — она допускает, что это может быть связано с мобилизацией.
В целом тут нет ничего ужасного: стабилизационный фонд для того и нужен, чтобы стать подушкой безопасности в кризис. Другое дело, что черный день, на который копили сторонники жесткой бюджетной политики, оказался рукотворным.
ФНБ существует с 2008 года, и с тех пор стал символом экономического суверенитета, которым так гордится Путин. С тех пор его если и тратили, то очень сдержанно: например, на поддержку банковской системы в 2014 году и покупку облигаций украинского правительства Виктора Януковича (слитые на это 3 млрд долларов так и не вернулись).
В 2019 году фонд достиг уровня, при котором его можно было тратить более свободно, и это запустило фестиваль «лоббист года»: госкапиталисты пытались уговорить правительство инвестировать средства именно в их затеи. Внутри экономического блока тоже шел спор. Одни считали правильным вкладывать в инфраструктуру, другие — в экспортные кредиты, третьи вообще не рвались распечатывать кубышку. Но далеко эти разговоры не ушли: сначала случился ковид, потом — война.
В итоге судьбу ФНБ решили не власти, а обстоятельства. За нынешний год из фонда заберут все, что туда положили в 2021-м. В следующем году на покрытие дефицита уйдет две трети из заработанного в 2019-м. В 2023 году пополнять фонд не будут, говорится в проекте бюджета. Как итог — к 2024 году объем ФНБ по отношению к ВВП упадет до минимума за последние много лет: 3,7% или 6,6 трлн рублей. Для сравнения, до начала войны в фонде лежало около 14 трлн.
Исчез и главный механизм пополнения фонда. Так называемое бюджетное правило — когда в ФНБ «капали» доходы от продажи нефти по цене выше заранее установленной планки — фактически перестало существовать. Его заменили фиксированной суммой сверхдоходов, которые можно тратить на любые расходы.
Называть это «правилом» не совсем корректно, считают Донец из «Ренессанс Капитала» и Исаков из Bloomberg: «без ясных ограничений, по сути, пока нет правила», говорит он.
Дефицит бюджета будут финансировать и за счет заимствований. Такой опыт есть — до 2013 года Европа (то есть самый популярный депозитарий — Euroclear) не обслуживала российские облигации, и их продавали на внутреннем рынке, иностранцев среди инвесторов были единицы, напоминает Донец. Так будет и теперь, тем более что попавшим под санкции банкам нужно где-то размещать деньги. Но, судя по проекту бюджета, занимать будут меньше, чем докладывать из ФНБ.
Все лишнее спрятали
Еще одно отличие военного бюджета от мирных — рекордная секретность. Тысячи статей бюджета решили закрыть вслед за десятками видов статистики: внешнеторговой, международных резервов России, исполнения бюджетных расходов.
Доля спрятанных трат в проекте бюджета составила 23% (подсчитывали Блумберг, «Ведомости» и «Медуза», признанная в России иноагентом). Это максимум за последние 11 лет. Предыдущий максимум тоже был обусловлен войной: в 2015 году доля расходов под грифом «секретно» поднялась до 21%, после чего держалась на уровне 15%.
Сильнее всего закрытая часть предсказуемо выросла в разделах, где рекордно выросли и траты — «национальная оборона» и «нацбезопасность».
Отличительная черта нынешнего бюджета в том, что он не отражает экономическую стратегию государства, а отвечает на срочные вызовы. «Окончательные решения по тому, как будет устроена бюджетная политика, отложены на будущее», — считает Исаков.
В нынешних условиях бюджет точно не стоит воспринимать как четкий план действий. Это «декларация о намерениях» и индикатор состояния экономики. Он показывает, какой правительство хочет видеть бюджетную политику — а не то, какой она будет на самом деле. Даже в относительно спокойные годы на исполнение бюджета влияет столько непредсказуемых факторов, что за последние 10 лет утвержденный бюджет и его исполнение не отличались радикально лишь два раза, а пересмотр бюджета в середине года стал нормой, напоминает экономист Антон Табах.
«В проекте нет принципов, которые надо заучить, потому что в ближайшие годы вот так и будет. Все временное», — добавляет Донец.