Европейская комиссия за демократию через право – это официальное название органа, действующего при ПАСЕ – была учреждена в 1990 году, после падения «Берлинской стены». По задумке ее создателей, авторитетные эксперты из разных стран в области конституционного права должны были оказывать консультативную помощь государствам Восточной Европы, перестраивавшимся с тоталитарных на демократические рельсы.
Спустя более 30 лет после учреждения в квалификации и непредвзятости экспертов комиссии усомнились грузинские политики. Правящая партия крайне болезненно восприняла их критику в адрес закона об иноагентах.
Венецианская комиссия по запросу ПАСЕ экстренно («в рамках срочной процедуры») изучила и подготовила оценку законопроекта «О прозрачности иностранного влияния». Но «Грузинская мечта» заключения Венеции дожидаться не стала и так же экстренно приняла в трех чтениях скандальный документ. Несмотря на то, что президент Саломе Зурабишвили наложила на закон вето, «Мечта» намерена его преодолеть.
«Венецианская комиссия сожалеет, что парламент Грузии не дождался ее мнения перед принятием закона, несмотря на призывы президента Парламентской ассамблеи и генерального секретаря Совета Европы».
Сожалеет комиссия и о том, что закон, «чувствительный с точки зрения прав человека и крайне противоречивый для грузинского общества, о чем свидетельствует массовая реакция в стране», был принят в рамках процедуры, которая не оставила места для подлинной дискуссии и конструктивных консультаций. Эксперты подчеркнули, что такие действия не отвечают европейским требованиям демократического законотворчества. Кроме того, дополнительные и существенные изменения, внесенные в закон в ходе третьего чтения, не были сразу обнародованы, что свидетельствует об отсутствии прозрачности.
«Грузинская мечта» взяла Вашингтон на слабо и выдвинула США ответные условия
Но это – далеко не единственное несоответствие демократическим стандартам. Комиссия пришла к выводу, что ограничения, установленные законом в отношении свободы выражения мнений, свободы объединений и частной жизни, несовместимы с Европейской конвенцией о правах человека.
Авторы заключения отмечают, что инициатива «Грузинской мечты» будет иметь серьезные последствия, поскольку подрывает финансовую стабильность и доверие к организациям, получающим иностранное финансирование. Венецианская комиссия считает, что закон будет стигматизировать критически настроенные СМИ и НПО. Есть риск, что это заставит их замолчать и в конечном итоге ликвидирует их, что в свою очередь, окажет негативное влияние на открытые общественные дебаты, плюрализм и демократию.
«В последние годы Венецианская комиссия провела оценку законодательства об иностранных агентах, которое было принято в Российской Федерации, Венгрии и Кыргызстане и рассматривалось для принятия в Республике Сербской (Босния и Герцеговина). Эти законы имеют много общих черт с настоящим законом Грузии».
При этом эксперты развенчивают один из главных нарративов «Грузинской мечты» о том, что принятый ими закон «О прозрачности иностранного влияния» – аналог не российского, а скорее американского. Они отмечают, что в пояснительной записке авторы в качестве примера привели законодательство и практику, существующую в США, Австралии и Израиле. Но между ними с одной стороны и грузинским законом с другой есть несколько ключевых различий.
«Что касается Акта США «О регистрации иностранных агентов» (FARA), Венецианская комиссия ранее объясняла, что FARA был первоначально принят в 1938 году с целью регистрации физических или юридических лиц, действующих по указанию и под контролем иностранного правительства; его сфера действия была расширена в 2016 году, чтобы сосредоточиться на противодействии иностранному вмешательству в выборы.
Согласно FARA, регистрироваться нужно не только потому, что человек получает средства из иностранного источника. Скорее, человек должен быть агентом иностранного принципала, что означает, что он действует по специальному указанию и под контролем, а также от имени иностранного принципала. Кроме того, FARA был принят не для регулирования конкретно организаций гражданского общества или представителей СМИ, а любой организации, некоммерческой или коммерческой, или физического лица, действующего в качестве законного агента от имени иностранного принципала, что требует очень высокой степени контроля между иностранной организацией/физическим лицом и агентом».
В Венецианской комиссии подчеркивают, что хотя многие американские НПО и медиа-организации получают иностранные гранты и поддержку из-за рубежа, США, как правило, не требуют от них регистрации в качестве иностранных агентов.
Что касается израильского закона «Об иностранных агентах», под него подпадают только НПО, которые получают более половины своих средств от иностранных правительств или госучреждений. Более того, израильское законодательство касается только пожертвований от «иностранного политического образования», то есть иностранных государств или связанных с государством структур. В отличие от грузинского, оно не касается пожертвований от физических лиц, юридических или частных организаций.
Венецианская комиссия также подчеркивает, что и без специального закона действующее в Грузии законодательство уже содержит положения, которые юридически обязывают организации регистрироваться и предоставлять отчет, включая источники своего финансирования. По мнению международных экспертов, если существующих положений недостаточно, властям следует рассмотреть возможность внесения изменений в существующие законы в соответствии с европейскими и международными стандартами.
При этом новый законодательный акт, принятый «Грузинской мечтой», грубо нарушает многие правовые стандарты. В заключении Комиссии, в частности, говорится, что любой закон должен быть достаточно ясным, точным и предсказуемым и должен ограничивать государство в установлении произвольных правил. Граждане же должны иметь четкое представление об обстоятельствах и условиях, при которых государственные органы уполномочены осуществлять соответствующие меры.
«Венецианская комиссия отмечает, что Закону не хватает точности и он имеет очень широкую сферу применения, а также оставляет чрезмерную свободу действий государственным органам, особенно министерству юстиции. Ряд терминов, используемых в законе, иллюстрируют эти положения. Понятие о том, что может представлять собой «иностранная сила», охватывает широкий круг субъектов».
Эксперты Комиссии также подчеркивают, что закон наделяет Минюст правом не только проверять финансовую отчетность, но и проводить мониторинг «с целью выявления организации, преследующей интересы иностранной силы». В соответствии с последними поправками, информация, которую «каждое лицо, орган, организация, субъект» обязаны предоставить министерству, теперь включает данные, перечисленные в статье 3(б) Закона Грузии «О защите персональных данных». Это могут быть сведения, связанные с расовым или этническим происхождением человека, его политическими взглядами, религиозными, философскими или другими убеждениями, а также его «сексуальной жизнью».
«Венецианская комиссия подчеркивает, что нет никаких оснований требовать такого рода информацию».
Авторы заключения приходят к выводу, что ограничения, установленные законом «О прозрачности иностранного влияния» в отношении прав и свобод несовместимы со строгим критерием, установленным в статьях Европейской конвенции о защите прав человека. Эти ограничения не отвечают требованиям легитимности и соразмерности в демократическом обществе, а также принципу недискриминации.
В связи с несоответствием демократическим стандартам Венецианская комиссия «настоятельно рекомендует» властям Грузии отменить закон об иноагентах в его нынешней форме.
Конституционалист: первые поправки в РФ были либеральнее, чем грузинский закон об иноагентах
В Тбилиси критический доклад из Венеции встретили с заметным раздражением. Председатель юридического комитета парламента Грузии Анри Оханашвили счел, что заключение Комиссии, по сути, ставит под вопрос ее компетентность. Из документа в 24 листа грузинский депутат вынес только один вывод: нам сказали, что прозрачность – это нехорошо.
«Венецианская комиссия поставила себя в сложное репутационное положение, написав противоположную решению Суда Евросоюза позицию. Венецианской комиссии поручили написать, что прозрачность – это плохо. В то время как Суд Евросоюза говорит: есть наиважнейший общественный интерес в том, чтобы знать, с чем работают конкретные организации и на что они тратят деньги».
По словам Оханашвили, в «Грузинской мечте» по-прежнему придерживаются позиции, что «прозрачность важна и общественность должна знать о финансовых доходах и расходах НПО и СМИ». Поэтому вето президента будет преодолено.
«Будьте добры, уважайте волю нашего народа», — сказал депутат.
В похожем ключе выразился мэр Тбилиси и генсек «Грузинской мечты» Каха Каладзе. По его словам, отчет Венецианской комиссии подтверждает только одно: никаких юридических или иных аргументов против закона «О прозрачности иностранного влияния» не существует.
«К сожалению, Венецианская комиссия вместо правового суждения представила нам политически предвзятую оценку, исказившую факты, и сказала, что закон следует отменить, хотя и не сочла нужным предоставить правовое обоснование для этого».
По мнению Каладзе, международные эксперты рекомендовали Грузии «не требовать прозрачности» гражданских организаций и СМИ, «поскольку, оказывается, что это недемократическое действие». Генсек «Мечты» добавил, что население Грузии ожидало от Венецианской комиссии «обоснованных, профессиональных рассуждений и аргументов», но вместо этого получило «политические месседжи от конкретных групп».
Намеки на конспирологию прозвучали и в комментарии депутата от «Мечты» Нино Цилосани, которая заявила, что заключение Венецианской комиссии «больше служило усилению заряда волнений внутри страны». А депутат Саломе Курасбедиани перечислила длинный список «несостыковок», якобы содержащихся в отчете. По ее словам, заключение Комиссии «подтвердило отсутствие правовых или иных аргументов против грузинского закона о прозрачности», зато есть много «бездоказательных» и «грубо искаженных фактов».
«Вызывает разочарование, что платформа Венецианской комиссии используется для вынесения предвзятых политических оценок вместо профессиональных суждений, что снова и снова наносит ущерб репутации Венецианской комиссии».
«Мы удивим Европу»: как власти Грузии хотели удивить ЕС демократией, а удивили ее отсутствием
В грузинской оппозиции реакции властей возмутились: «российское» правительство олигарха Бидзины Иванишвили не только открыто заявляет, что не будет выполнять рекомендации Венецианской комиссии, но и совершает нападки на Комиссию и ставит под сомнение ее компетентность. Член «Единого национального движения» Тина Бокучава напомнила, что за время своего существования независимый орган при Совете Европы написал сотни заключений и рекомендаций для разных стран.
«Это высший европейский орган правовой оценки, рекомендации которого напрямую учитываются Европейской комиссией при принятии решения о предоставлении Грузии статуса кандидата. Проще говоря, игнорирование рекомендаций Венецианской комиссии саботирует европейское будущее нашей страны», — заявила оппозиционный депутат.
О том, что заключение Комиссии отразится на евроинтеграции Грузии, говорит и лидер партии «Лело» Мамука Хазарадзе. По его словам, отчет делает невозможным начало переговоров о вступлении Тбилиси в ЕС и дает странам-членам Евросоюза повод начать работу над отменой безвизового режима.
Гиги Церетели, член партии «Европейская Грузия», в свою очередь, обращает внимание на то, что Венецианская комиссия, которая обычно ограничивается рекомендациями и замечаниями, прямо призвала правительство отозвать закон:
«Венецианская комиссия – одна из самых авторитетных организаций в мире в правовых и конституционных вопросах, и борьба с ней с помощью параноидальных идей и теорий заговора, будто ее кто-то заставил написать такое заключение или что она контролируется какими-то силами, свидетельствует о том, что у властей нет ресурсов для каких-либо рациональных шагов».
В некорректной трактовке заключения Венецианской комиссии правящую партию уличили и грузинские правоведы. Бывший директор Ассоциации молодых юристов Грузии Ника Симонишвили подчеркнул: Комиссия нигде не написала, что прозрачность – это плохо. Но прозрачность не может привести к навешиванию ярлыков на людей.
Алекси Петриашвили: московский ОМОН и спецназ в Тбилиси – как две капли воды
