Спикер парламента Грузии Шалва Папуашвили направил ответное письмо председателю Венецианской комиссии Клэр Бази-Меллори о правилах избрания членов ЦИК и особом статусе оппозиционного депутата.
Он выражает обеспокоенность по поводу рекомендаций Венецианской комиссии по «Избирательному кодексу» и отмечает, что у него есть ощущение, что рекомендации основаны, скорее, на политической целесообразности, чем на правовых соображениях. Кроме того, Папуашвили заявил, что модель, предложенная экспертами комиссии, уже не существует в самой Европе.
Спикер отметил, что партия власти ожидает от Венецианской комиссии веских юридических аргументов, которые подкрепляются лучшим европейским опытом в странах-членах ЕС. Папуашвили указывает комиссии, что ее самым большим вкладом на пути евроинтеграции было бы распространение лучших европейских стандартов и практик в этом процессе, а не предложение экспериментальных моделей, которые «явно не работают».
Глава грузинского парламента подчеркивает, что в заключении по поправкам к «Избирательному кодексу» Грузии европейский опыт представлен не как лучший пример, что, по его словам, вполне объяснимо, «поскольку экспериментальной модели, предложенной Венецианской комиссией, больше нигде в Европе не существует».
Парламент Грузии, отметил Папуашвили, заинтересован в поиске институциональных решений, основанных на юридических аргументах и лучших, широко признанных и проверенных временем европейских стандартах, исходящих от стран-членов ЕС.
В то же время спикер готов обсудить вопрос в двустороннем или многостороннем форматах.
«Госпожа президент, я хотел бы выразить свою благодарность за плодотворное сотрудничество между Парламентом Грузии и Венецианской комиссией. Наряду с прогрессом Грузии на пути к членству в ЕС, мы считаем эти связи неотъемлемой частью нашего пути европейской интеграции и искренне желаем развивать более тесные рабочие связи с Венецианской комиссией.
В связи с парламентскими выборами, запланированными на конец октября, 2024 год является важным политическим годом для демократии в Грузии. Правительство несет ответственность за обеспечение надлежащей подготовки и проведения выборов в соответствии с международными стандартами. Внедрение электронных технологий в избирательные процессы является основным нововведением — это важная реформа, которая создает дополнительные гарантии для проведения свободных и справедливых выборов. Это нововведение было реализовано совместно с поправками к «Избирательному кодексу» от 2022 года, которые были подготовлены парламентом и приняты на основе межпартийного сотрудничества в рамках реализации второй рекомендации ЕС по получению статуса страны-кандидата.
Дополнительные поправки к избирательному законодательству направлены на создание более справедливых условий перед выборами. С этой целью верхний предел годовых расходов каждой политической партии был дополнительно снижен, а юридическим лицам было запрещено жертвовать деньги политическим партиям (в соответствии с рекомендацией Венецианской комиссии от июня 2023 года и планом действий по предотвращению чрезмерного влияния частных интересов на экономическую, политическую и общественную жизнь). Кроме того, удостоверения личности, выданные до 2011 года и не содержащие электронной информации, больше не действительны и не могут быть использованы после июля 2024 года.
Согласно последним поправкам к избирательному законодательству, Центральная избирательная комиссия еще больше укрепила свою легитимность, обеспечив снижение политизации перед парламентскими выборами. Кроме того, избрание руководства ЦИК с полным мандатом положило конец институциональному кризису ЦИК. Поправки также позволили парламенту избирать председателя и членов ЦИК на максимально инклюзивной основе.
Уважаемый коллега, я получил рабочую версию совместного заключения Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ относительно последних поправок в ЦИК. Учитывая партнерство между нашими институтами, для поддержания конструктивного диалога и — что более важно — для обеспечения того, чтобы Венецианская комиссия оставалась ценным и значимым партнером демократической повестки дня Грузии, пожалуйста, рассмотрите несколько вопросов, которые нас беспокоят.
Как я уже неоднократно упоминал, в том числе на встрече с делегацией Венецианской комиссии в Тбилиси в 2023 году, мы ожидаем веских юридических аргументов во мнениях Венецианской комиссии, которые подкрепляются лучшим европейским опытом в странах-членах Евросоюза. Однако, к сожалению, у нас сложилось впечатление, что рекомендации основаны, скорее, на политической целесообразности, чем на юридических соображениях. Кроме того, оценка политической целесообразности основывается на мнениях экспертов, а не на каком-либо другом объективно подтвержденном глубоком анализе. Это опасное дело само по себе, потому что понимание политического контекста другой страны требует таких специфических знаний, которые могут не иметь отношения к юридическим профессиям.
Например, заключение <Венецианской комиссии> предлагает нам сохранить должность заместителя председателя ЦИК, который будет избираться из числа членов ЦИК, назначаемых оппозиционной партией. Это означает, что в отсутствие председателя, избираемого из числа профессиональных членов ЦИК, Центральная избирательная комиссия будет возглавляться депутатом от оппозиции. Это предложение трудно принять, поскольку оно противоречит мнению Венецианской комиссии, согласно которому руководство ЦИК должно быть беспристрастным и независимым.
Кроме того, предыдущие мнения предполагали введение квалифицированного большинства, которое должно было составлять не три пятых, а две трети. Это предложение было представлено несмотря на то, что нигде в Европе такой практики нет.
Венецианская комиссия часто ссылалась на политическое соглашение от 19 апреля (соглашение Шарля Мишеля – ред.), которое не действительно вот уже три года. Соглашение оказалось несостоятельным как в политическом, так и в практическом плане. Я рад, что на этот раз Венецианская комиссия отмечает, что «она не рекомендовала конкретного решения <основанного на неактуальном соглашении от 19 апреля>». Однако вызывает удивление тот факт, что это заключение по-прежнему соответствует духу статей соглашения от 19 апреля.
У экспертов Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ есть одна важная проблема — модель, принятая 19 апреля, не сработала на практике.
Принятие во внимание рекомендаций квалифицированного большинства, особенно при неэффективном антитупиковом механизме, означает еще больший тупик для института на практике. Здесь мы говорим не о теоретическом, а о реальном кризисе. Мы оказались в таком кризисе сразу после получения этой записи. Важно отметить, что такая запись, направленная на смягчение вымышленного политического кризиса, не была поддержана ни одной крупной оппозиционной политической партией во время голосования в парламенте Грузии.
Грузия безуспешно экспериментирует с процедурой квалифицированного большинства в течение двух с половиной лет. Эта процедура была разработана не в результате межпартийного диалога, а по настоянию внешнего посредника. Сейчас уже стало фактом, что она не работала и раньше, не работает и сейчас. И нет оснований думать, что она сработает в будущем.
Практика показывает, что новая процедура голосования квалифицированным большинством не приближает, а отдаляет партии от консенсуса. Если бы правительство Грузии последовало рекомендациям Венецианской комиссии и продолжило эту экспериментальную модель, ЦИК по-прежнему находилась бы в институциональном кризисе, вызванном соглашением от 19 апреля, и в стране не было бы руководства ЦИК на октябрьских выборах.
В этой ситуации трудно принять требование вернуться к неэффективной процедуре, которая лишена каких-либо юридических аргументов. Мы ожидаем от экспертов, что они порекомендуют решение, которое положит конец кризису, а не сохранит его.
Наш практический опыт наглядно показывает, что, когда в распоряжении оппозиции нет специальных инструментов, повышается готовность к более плодотворным политическим дискуссиям и шансы на достижение консенсуса. Дело в том, что, когда меньшинству не были предоставлены определенные искусственные привилегии, принятые парламентом Грузии поправки к «Избирательному кодексу» открыли пространство для классических политических дискуссий, и к достижению консенсуса было привлечено больше политических партий. В результате председатель и члены ЦИК получили поддержку четырех парламентских фракций/групп, которые контролируют более 3/5 большинства в парламенте.
Подобные мнения не способствуют долгосрочной стабильности в системе и ее законодательной базе. Мнения, основанные на контексте, воспринимаемом в определенный промежуток времени, могут быть неустойчивыми. Контекст может измениться, и через некоторое время временные решения могут стать неуместными. Или же воспринимаемый контекст может оказаться совершенно неверным, что еще более проблематично для законодательной базы и политической системы.
Самым большим вкладом Венецианской комиссии в европейскую интеграцию Грузии было бы распространение лучших европейских стандартов и практик в этом процессе, а не предложение экспериментальных моделей, которые явно не работают.
К сожалению, в заключении по поправкам к «Избирательному кодексу» Грузии европейский опыт не представлен в качестве наилучшего примера. Это понятно, поскольку такой экспериментальной модели, предложенной Венецианской комиссией, больше нигде в Европе не существует.
Учитывая все это, парламент Грузии заинтересован в поиске институциональных решений, основанных на юридических аргументах и лучших, широко признанных и проверенных временем, европейских стандартах, исходящих от государств-членов ЕС. Именно так мы подходим к этим мнениям и проанализируем эти рекомендации с учетом этого подхода.
Я выражаю нашу готовность к обсуждениям в двустороннем (Венецианская комиссия) или многостороннем (Венецианская комиссия, БДИПЧ/ОБСЕ и Европейская комиссия) форматах», — пишет Папуашвили.