США сворачивают «мягкую силу». Чем занимается USAID и кто пострадает от его закрытия

Одним из первых в череде своих громких внешнеполитических решений Дональд Трамп поставил под вопрос существование крупнейшего донора гуманитарной помощи в мире.

Американскому Агентству по международному развитию (USAID) грозит слияние с Госдепартаментом и, как следствие, значительное сокращение средств.

Сейчас же указом Трампа почти вся помощь по линии агентства заморожена на 90 дней, его руководство, а также почти все американские сотрудники отправлены в административный отпуск, а работающие за рубежом должны будут вернуться в Штаты в течение месяца.

Госсекретарь Марко Рубио, которому поручено временно руководить USAID, суммировал претензии к агентству так: оно считает себя «глобальной благотворительной организацией» и не думает об интересах страны и деньгах американских налогоплательщиков.

USAID — лишь малая часть федеральных расходов США, но от этих денег зависит жизненно важная помощь людям в беднейших странах и множество программ поддержки по всему миру.

Репутация агентства не повсеместно положительна: власти ряда стран — как правило, авторитарных — видят в USAID попытку США влиять на политические процессы за рубежом. В России работа агентства запрещена с 2012 года.

Би-би-си рассказывает, чем занимается USAID во всем мире и почему его работа — это не только про благотворительность.

На прошлой неделе 39-летний безработный Сибусисо, житель Эсватини — маленького государства на юге Африки — пришел в клинику, чтобы получить очередную порцию лекарства от ВИЧ. Но дверь оказалась заперта, а снаружи толпились два десятка ничего не понимающих пациентов, описывает картину New York Times.

В числе попавших под ковровую заморозку программ зарубежной помощи оказался чрезвычайный план по борьбе со СПИДом (ПЕПФАР) — одна из самых значимых программ USAID.

По данным Госдепа США, ПЕПФАР спасла более 25 миллионов жизней. Благодаря ей 5,5 миллиона детей родились без ВИЧ, а более 20 миллионов человек по всему миру получают терапию. Это обошлось США в 120 млрд долларов.

Хотя смертность от СПИДа за последние годы снизилась, каждые 60 секунд болезнь уносит одну жизнь и остается глобальной проблемой, особенно в странах Африки, где преимущественно и действует программа ПЕПФАР.

Так, в западной и центральной Африке более 5 миллионов человек живут с ВИЧ, а терапию получают всего 76% людей с диагнозом — даже сейчас этого недостаточно, чтобы остановить распространение вируса.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) пыталась победить его с помощью стратегии «90-90-90»: 90% инфицированных должны знать о своем статусе, 90% из них — получать терапию, а у 90% принимающих препараты вирусная нагрузка должна быть нулевой. Но пока выполнить эти условия не удается.

Антиретровирусная терапия не уничтожает вирус — он остается в организме, но делает его практически безвредным. Прекращение терапии «пробуждает» вирус, причем в модифицированной форме, для которой прежняя схема терапии может не сработать. Именно поэтому любая приостановка в лечении грозит серьезными последствиями, причем не только для конкретного человека.

Специалисты Объединенной программы ООН по ВИЧ/СПИД (UNAIDS) подсчитали, что если США прекратят финансирование ПЕПФАР в 54 странах, к 2029 году от СПИДа могут умереть дополнительно 6,3 миллиона человек.

Через неделю после решения приостановить всю иностранную помощь госсекретарь США одобрил «чрезвычайное гуманитарное исключение» — оно разрешает предоставлять жизненно важное лечение ВИЧ за счет финансирования США в течение последующих 90 дней, но никак не гарантирует, что по истечении этого срока программа продолжится.

USAID было создано в 1961 году президентом Джоном Кеннеди. Ключевым фактором, который сподвиг администрацию на оказание помощи нуждающимся странам, был, конечно, не альтруизм, а Холодная война. США хотели противопоставить что-то советскому влиянию в развивающихся странах и решили, что выгодным предложением станут экономический рост, улучшение систем здравоохранения и образования, а также гуманитарная помощь.

Вдохновлялись американцы успехом плана Маршалла, который показал на примере послевоенной Европы, что экономическая помощь достигает сразу двух целей: с одной стороны, способствует стабильности в регионе, с другой — помогает продвигать свои интересы. Этот подход США решили распространить на широкий круг стран, особенно в Африке, Азии и Латинской Америке.

USAID — это инструмент так называемой «мягкой силы», который оказывает реальную поддержку на местах, при этом достигая своей главной цели — поддержания внешнеполитических интересов США. Но Дональд Трамп имеет особые представления об интересах страны и, очевидно, не является поклонником «мягкой силы».

Еще в ходе своей первой президентской кампании он говорил, что США должны перестать «отправлять помощь странам, которые нас ненавидят» и вместо этого инвестировать в собственную страну.

На этой неделе Трамп назвал руководство USAID «группой радикальных левых психопатов». А глава недавно созданного Департамента эффективности правительства Илон Маск в своей соцсети написал, что в разговоре с ним президент согласился: агентство «не подлежит спасению» и его надо закрыть.

Представьте небольшую сельскую клинику где-то в Африке, где лечат пациентов с малярией. Клинике нужны экспресс-тесты для диагностики заболевания и лекарства для ее лечения, но она, конечно, не производит их сама и не хранит запасы медикаментов.

Здесь вступает в игру самый крупный проект иностранной помощи США — Глобальная цепочка поставок медицинских товаров – Управление закупками и поставками (GHSC-PSM).

Это проект под эгидой USAID, запущенный в 2016 году с колоссальным бюджетом около 9,5 миллиарда долларов. Это должна была быть революция в системе глобальных цепочек поставок в здравоохранении, чтобы нуждающиеся люди могли своевременно получать такие необходимые товары, как лекарства от ВИЧ, средства от малярии и контрацептивы.

GHSC-PSM находился в контакте с условной сельской клиникой в Африке, а клиника предоставляла информацию о пациентах, которых она лечит каждый месяц. Эти данные помогали предсказать, сколько лекарств потребуется в будущем. После чего в рамках GHSC-PSM закупались нужные медикаменты и тесты и отправлялись на центральный склад в стране назначения, откуда клиника могла заказать их до того, как ее предыдущие запасы иссякнут. А в процессе GHSC-PSM следили за уровнем запасов, чтобы контролировать возможные нехватки или излишки.

Эта система не была идеальной. В рамках программы были серьезные проблемы и с задержками в закупках и доставке товаров, и с их распределением, и с учетом, не говоря уже о том, что пандемия ковида дополнительно усложняла цепочки поставок.

И хотя революционной система не стала, она все же смогла доставить миллионы жизненно важных лекарств в развивающиеся страны и стала самым крупным проектом USAID.

«Мы создали сеть, охватывающую более 50 стран на каждом континенте, и развивали то, что я называю иммунной системой мира — способность предотвращать, выявлять и более оперативно реагировать на пандемические угрозы», — сказал перед инаугурацией Трампа доктор Атул Гаванде, чиновник USAID в администрации Байдена. Доктор Гаванде добавил, что уровень смертности в странах, получающих помощь от USAID, снижается быстрее, чем в других местах.

Как и другие программы международной поддержки, USAID критиковали за стимулирование зависимости бедных стран от иностранной помощи и подавление их экономического роста.

Тем не менее портфель проектов американского Агентства по международному развитию внушителен: USAID занималось и сдерживанием вспышек лихорадки Эбола, и профилактикой ВИЧ в Уганде, и эпиднадзором в Камбодже, и вакцинацией в Нигерии, и доставкой продовольствия в Судан, и строительством больниц и дорог в Афганистане.

USAID на протяжении многих лет был ключевым партнером Украины, предоставляя миллионы долларов на реформы и развитие. Судьба многих проектов, например, поддержка антикоррупционных инициатив, развитие малого и среднего бизнеса, борьба с распространением ВИЧ, сейчас под угрозой из-за приостановления деятельности агентства. С начала российского вторжения в Украину USAID финансировала работу центра помощи участникам боевых действий, где предоставлялись юридические и психологические услуги. Теперь центр закрылся, а его сотрудники остались без работы.

Когда-то USAID работало и в России — в течение целого десятилетия, пока программу не закрыли в 2012 году по инициативе российских властей. МИД страны разозлился, что через Агентство по международному развитию США пытались влиять на политические процессы в России.

«Характер работы представителей агентства в нашей стране далеко не всегда отвечал заявленным целям содействия развитию двустороннего гуманитарного сотрудничества. Речь идет о попытках влиять через распределение грантов на политические процессы, включая выборы различного уровня, и институты гражданского общества», — заявили тогда в МИД, добавив, что гражданское общество в стране стало достаточно зрелым, чтобы не испытывать потребности «во внешнем руководстве».

USAID было донором многих правозащитных организаций, в том числе Московской Хельсинкской группы (ликвидирована в 2023 году), движения по наблюдению за выборами «Голос» (объявлено «иноагентом» и «нежелательной организацией») и общества «Мемориал» (ликвидировано в 2022 году), фокусируясь на работе с теми, кто занимался оказанием правовой помощи гражданам, столкнувшимся с нарушениями со стороны властей. Но также агентство финансировало, например, программы по борьбе с ВИЧ и туберкулезом, программы по охране материнства и детства, помощи инвалидам.

Несмотря на отказ России от сотрудничества с USAID, в 2020 году, во время первого президентства Трампа, Москва приняла от агентства две сотни аппаратов ИВЛ в разгар пандемии ковида.

Сейчас администрация Трампа пытается доказать американскому обществу, что работа USAID — это пустая трата денег.

Агентство по международному развитию финансируется правительством США, причем ежегодно Конгресс решает, сколько денег направить USAID в рамках общего бюджета на иностранную помощь. Эти деньги идут из налогов.

Среди всех стран мира США — лидер в этом вопросе, они тратят больше всех на международную помощь. Среди других стран с солидным бюджетом на эти цели — Германия, Британия, Япония и Франция. Одним из факторов, заставивших страны привлечь дополнительные средства на свои программы в 2023 году, стала война России против Украины. Правда в этом году все стремятся сократить эти расходы.

Для Дональда Трампа нападки на USAID — закономерное продолжение его политики, в которую не вписываются крупные расходы за рубежом.

Многие американцы поддерживают своего нового президента: опросы постоянно показывают, что граждане страны убеждены, что на международную помощь тратится чуть ли не 25% федерального бюджета, хотя реальные цифры чуть превышают полпроцента.

Среди сторонников республиканцев бытует мнение, что международная помощь — это часть программы демократов, поэтому поддерживать ее не принято.

Другие убеждены, что большая часть средств идет коррумпированным правительствам, хотя лишь около 20% средств традиционно тратятся на поддержание правительственных программ, а большая часть уходит некоммерческим и другим многопрофильным организациям.

Но самое сложное для большинства — оценить результаты этих проектов. Избиратели не понимают, какую пользу все это приносит США.

Это нередкое явление, когда речь заходит о «мягкой силе»: результаты принуждения, как правило, более очевидны, чем попыток влиять посредством убеждения и демонстрации возможностей.

Но существуют методы оценки эффективности «мягкой силы» — они отражены в ежегодном индексе, где США, кстати, далеко не всегда занимают ведущие роли.

Мир привык воспринимать Вашингтон как представителя «жесткой силы», учитывая военное доминирование страны и экономические показатели. Репутацию США в развивающихся странах подрывают и крупные военные операции, например, вступление в войны в Ираке и Афганистане.

Те же Британия и Германия, которые в денежном эквиваленте тратят меньше США, получают более высокий рейтинг благодаря культурному влиянию и эффективности дипломатии.

Но решение Дональда Трампа приостановить международную помощь было принято в тот момент, когда США в последнем индексе были названы самой влиятельной страной по эффективности «мягкой силы».

На втором месте оказалась союзная Британия, а на третьем — главный конкурент американцев, Китай.

Критики Трампа опасаются, что закрытие Агентства по международному развитию приведет к тому, что образовавшуюся пустоту в программах глобальной помощи займет Пекин. Еще в 2013 году Си Цзиньпин выдвинул инициативу «Один пояс — один путь», предложив объединить сухопутный и морской торговые пути, чтобы быстро и дешево доставлять товары в страны Африки, Европы, Юго-Восточной Азии и Ближнего Востока. Это современный Шелковый путь — Китай в долг прокладывает автомобильные и железные дороги и строит порты, чтобы налаживать торговые связи.

Неочевидно, как концепция «Америка превыше всего» будет осуществляться, если Китай, которого некоторые в США называют «величайшим геополитическим врагом в мире», получит больше возможностей для международного влияния.

Тем временем в сельской местности Зимбабве Кларис Мадхуку и его небольшая неправительственная организация перестали получать финансирование для своего проекта по защите африканских девочек от ранних браков.

Без помощи американцев организация не может больше компенсировать расходы на питание и транспорт сотне своих волонтеров, которые заняты просветительской работой, пытаясь удержать девочек в школах.

Все проекты пришлось прекратить немедленно, без всяких предупреждений и времени на поиск новых источников финансирования. Мадхуку на словах понимает, что у Трампа была некая мотивация для такого решения, но говорит: в Африке это привело к катастрофе.